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发表于 2006-11-5 21:39 | 只看该作者

[原创]关于完善和落实城市养犬管理的建议

政协提案 　　提案人：陈南鹏 　　 　　案由：关于完善和落实城市养犬管理的建议 　　理由： 　　随着近年来城市居民养犬数量急增，据广东省卫生厅日前发布的全省狂犬病疫情最新情况显示，今年1至9月全省共报告狂犬病病例265例，比去年同期（212例）上升了25％。而全国其他地区的狂犬病例同样呈逐年上升的趋势。据市疾病预防控制中心提供的2005年汕头市狂犬病门诊就诊被犬咬伤的暴露人群监测表上数据显示，去年全市（六区一县）暴露总数2930例，其中被宠物犬、家犬、流浪犬咬伤的有1892例；而今年仅是1至7月份，暴露总数就已超过去年的总数，达到3020例，其中被宠物犬、家犬、流浪犬咬伤的有2015例。虽然从省卫生厅公布的近几年我市的狂犬病例发生数据看是十分少有，但其下掩盖的狂犬病疫情隐患却值得十分重视，并应积极采取各种措施进行规范管理和解决。 　　当前我市在城市养犬管理上存在的问题集中体现在以下几点： 　　一、立法与实情脱节 　　我市于1997年颁布实施《限制养犬规定》，该规定主要内容为：在汕头特区范围内尤其是在重点限养区内养犬，犬主需要交纳高昂的入户费，包括犬只登记费10000元，年度审验费3000元，并到动物防疫站进行免疫注射，犬只才能获得合法身份证。通过对犬只征收高额登记费和年检费的办法来控制狗的数量。事实情况是，养犬门槛过高制约了对养犬的管理工作，市民为规避缴纳高额登记费和年检费，干脆不到有关部门办理养犬手续，导致“黑户犬”大量增加。 　　2005年7月，汕头市人大常委会对这部法规进行了修改，取消了“养犬必须缴纳登记费和年度审验费”的规定，尝试通过“人性化”管理对此前的“封堵”政策进行改革。新的规定实施一年多了，实际效果却难尽人意。据近期市、区二级动物防疫监督所到基层摸查的数字显示，今年上半年全市范围内存栏犬数43033只，而只有4只准养犬完成检疫、疫苗注射并发放《犬类免疫证》，未防疫犬只和众多的流浪狗给市民的健康和人身安全埋下隐患。 　　二、执法难以实施 　　立法与实际情况脱节造成了相关法规的不完善，其直接后果就是各管理单位责权的混乱。根据规定，申请《养犬许可证》涉及公安、农业、防疫、居委等多个部门。而市民往往在第一关——居委证明上就知难而返。按规定第十一条：“申请养犬的个人在向公安机关申请养犬时，必须提供居住地居民委员会、村民委员会出具的符合养犬条件的证明”。面对属于防疫、治安管理的养犬项目，居委会无有足够资格出具第一手的证明文件。 　　由于立法的不完善，直接导致了执法的难以实施，进而产生了一系列社会、经济、治安、卫生、防疫问题。比如： 　　1、犬只登记管理问题。 　　由于目前的法规无法落实，因此在城市养狗最重要的上，有关单位实际上无法做到犬只登记管理，养犬人家也就不受控制地增多，在各公共场所、社区、甚至单位都可以见到大小不一的各类犬只。对实际养犬数量、种类和人家的无法把握，如一旦爆发疫情，管理部门难以控制。 　　2、公共卫生安全问题。 　　《汕头经济特区限制养犬规定》第十四条：“饲养的犬只不得干扰他人的正常生活；不得携犬进入机关、团体、企业事业单位和公共场所；不得携犬乘坐公共交通工具（小型出租车、人力车除外）”。从实际情况看，对狗只的管理和养护不善，导致狗能够随便进出人群密集地方，造成人犬混杂的社会生活现象。近年狗咬人、伤人的事件时有发生，养狗带来的粪便卫生等问题也层出不穷。 　　按规定第二十七条：“公民对违反本规定的行为有权向公安部门举报。公安部门应及时受理，为举报人保密。经查证属实的，按罚款额的20％奖励举报人”。而据本人实际生活经验，曾多次就小区内狗患扰民问题拨打110进行投诉，但每一次都是无法得到实际解决。 　　3、非法狗源问题。 　　由于需求拉动供应，近年来各地非法狗市不断增多，城市居民的养狗热直接刺激了非法狗市的兴旺。我们对市区一些宠物店做了调查，几乎所有店主都能提供各类狗种任你挑选。在市区金园路、中山路，特别是金新路、金凤城附近成为我市知名狗市。据了解，澄海、潮州等城镇结合地区往往为提供非法狗源地，有的甚至到广州、珠三角等地进货。 　　4、犬只防疫问题 　　一般而言养狗居民还是较为重视对所养犬类进行打防疫针的。据市兽医防疫站称，目前市区只有龙湖、金园及市兽医防疫检疫站具有为狗只注射狂犬疫苗的资格。按规定，对没有相关批准手续的各类犬只，市兽医检疫站一般不为其打针防疫，而且在为狗只注射疫苗时，还要对狗只拍照存档、发放检疫证等进行一系列规范*作，所以每次收费也要数百元。因此对犬只的注射疫苗的社会责任卫生工作，实际上却变成被不少宠物店的生意。 　　而在对宠物店的经营管理上，对于其相关的动物防疫环节目前尚没有明确的法规进行规范。工商部门许可宠物店的经营范围可以卖狗，但是无法涉及对狗只的登记和防疫管理，对于非法狗源更是无从追溯。 　　5、流浪狗收容问题 　　由于养狗登记管理的无法落实，对非法狗源又无从控制，而给狗注射免疫也不是难事，所以城市居民十分容易达到饲养宠物犬的目的。当这种饲养宠物的劲头和风潮一过去，部分宠物犬就被扫地出门变成流浪狗，不仅它自身的生存、安全受到了影响，而且从城市管理的角度来看，流浪狗对市民的安居、交通、卫生、人身安全也构成了一定的威胁。 　　 　　办法： 　　一、多方听取意见和采纳合理建议，从城市养犬的实际出发，完善立法 　　根据本人对当前多个城市养狗管理规定进行比较，和对多个城市狗患情况的跟踪媒体报道研究，部分大城市如北京、上海、广州等已经对养狗问题采取强制性措施，个别地方城市如贵阳的做法则很值得我们借鉴。 　　《贵阳市城镇养犬规定》全文只有14条，简洁明了，“人情味”颇浓。其不同其他城市养犬管理规定之处在于： 　　1、实行养犬登记管理，但不收注册登记费和年审费，只收卫生费。目前几乎所有出台养犬法规的城市都规定养犬者需交纳一定的注册登记费。贵阳市民提出，单靠高额的管理费无法从根本上限制养犬数量，只能加重百姓负担。但是养犬将对环境造成一定破坏，应收卫生费作为补偿。贵阳市规定不收任何注册登记费和年审费，养犬注射狂犬疫苗，领取《家犬免疫证》后，养犬人向环境卫生服务部门缴纳卫生费，再到派出所办理养犬登记，即发给犬牌。 　　2、不划分重点区域与一般区域。据了解，目前其它城市养犬法规均划分了重点区域和一般区域，重点区域实行限养、禁养和严管政策，对一般区域政策适当放宽。贵阳市人大采纳市民意见，养犬法规只限在城镇范围实行，包括中心城区和区(县)政府所在地，对农村养犬不限制。 　　3、只禁养烈性犬，不禁养大型犬。不限制养犬数量。 　　4、居委会及业主委员会成为养犬管理主体，居民委员会、业主委员会开展依法养犬教育，通过召开居民、业主会议等形式，订立养犬公约。一些老百姓提出，养犬不仅是个人的事，也是社会的事，实行居民自律式的养犬管理更容易被群众接受。 　　他山之石，可以工玉。对比我市的城市养犬规定和管理实际，建议考虑以下方面作为完善相关立法的出发点： 　　1、考虑各职能单位和部门如何协调，实际工作中存在问题，有主有次、动员多方力量地，把管理法规落实，真正做到“有法可依、执法必严、违法必究”。 　　2、从民众养狗爱狗的实际需求情况出发，考虑到社会安全、卫生防疫等问题。一方面要以人为本，不能以冷冰冰的法规限制人民群众日益增长的养宠物得乐趣的对幸福生活的追求；另一方面，要做到能够对城市居民养犬行为进行合理规范，并严厉打击非法狗源、防治疫病，对违法的养狗行为也要严厉处罚。 　　3、以养犬登记管理和强制免疫管理为规定核心。行政管理单位应该负起真正的行政责任，不能因为无法征收高登记费后就疏于进行相关的社会管理工作。必须对繁琐和基本上无法实施的现行养犬管理登记进行改革，确定具体的登记部门和防疫单位，简化登记管理手续和实施强制性的免疫政策。一方面做到爱犬者、养犬者十分方便和乐意地接受登记管理和免疫注射；另一方面，也容易对被抛弃的流浪狗、非法狗源进行追溯管理。 　　二、打击非法狗源，从源头上进行控制 　　有关单位和部门应该对当前非法狗源集散地进行摸查并重点打击，因为非法狗源是城市养狗的主要来源。重点打击非法狗源，可以有效地控制城市养狗数量增加，可以抬高非法卖狗个人的成本和成功机会。 　　同时，要注重对宠物店等合法售狗商贩的经营管理，对所售犬只或其他宠物必须检疫合格，并且有正当合法的来源渠道。 　　三、加强对养狗市民进行自律教育。 　　在登记管理和强制免疫的基础上，管理部门能够有的放矢，较容易地对具体养狗人家实施养狗行为的自律教育，从而减少养狗扰民等社会问题发生。 　　再进一步，养狗自律教育可以从三个层面渐进展开：一是行政管理部门的有目的教育；二是爱狗人士、养狗人家之间自发组织的自律性协会，倡导合理合法的养狗行为；三是社会非养狗人士与养狗人士之间的沟通交流，真正实现人和狗的和谐共处。 　　四、有关部门应对当前已有的一些民间保护动物协会予以支持，通过各种渠道呼吁保护动物行为，并采取措施有效处理流浪狗问题。 　　汕头爱猫者协会是当前我市知名度较高的自发性的民间保护动物协会。从各种媒体可以了解到，其爱护动物的行为并不局限于猫，而流浪狗的收容也让爱猫者协会成员不堪重负。 　　本人建议有关单位应关注类似这种民间的保护动物协会的运作和生存，并予以经济或政策上的支持，比如说对收容动物的治疗和检疫、日常饲养物的赞助。而且应该在广大媒体上进行呼吁，希望更多人士加入保护动物行列，贡献爱心或者是采取义工等方式参与。 　　支持保护动物协会的观点实际上和流浪狗处理问题息息相关。据了解，以往在收集流浪狗后，有关单位无从处理，有一部分流浪狗便卖给熟食店铺等，属于无视动物生命的行为需要严厉谴责和禁止。因此，当我们在相关立法、控制非法狗源、养狗登记管理、强制免疫等方面采取有效措施后，建议可以对城市的流浪狗进行大规模收集。收集到流浪狗在检疫后可以视个体情况变为合法狗源，一方面可以进入宠物店得到照看养护后予以售卖；另一方面可以进入有关的保护动物协会，为爱心人士领养。 　　保护动物协会和宠物店等民间个体，因为来源于生活兴趣和市场经济，在城市养狗问题的处理上更容易发挥自身作用。附件一：什么是狂犬病及狂犬病传播的因素 　　什么是狂犬病？ 　　狂犬病又名恐水症，是狂犬病毒所致，以侵犯中枢神经系统为主的急性人兽共患传染病。狂犬病毒易为紫外线、季胺化合物、碘酒、高锰酸钾、酒精、甲醛等灭活，加热100℃，2分钟可灭活。 　　人狂犬病通常由病兽以咬伤方式传给人。狂犬病的潜伏期长短不一，5天到19年或更长，一般为1～3个月。临床表现为特有的恐水、怕风、恐惧不安、咽肌痉挛、进行性瘫痪等。狂犬病无特异的有效治疗，发病后９０％以上病人都会死亡，但有疫苗可供预防，因此做好预防至关重要。 　　狂犬病的传播因素包括： 　　（一）传染源 　　带狂犬病毒的动物是本病的传染源，家畜中以狂犬为主，其次为猫、猪、牛、马等；野生动物，如蝙蝠、浣熊、臭鼬、狼、狐狸等。我国狂犬病的主要传染源是病犬，一些貌似健康的犬的唾液中可带病毒，也能传播病毒。据流行病学调查表明：外观健康犬的带毒率高达5％～10％，咬人致伤可疑犬的带毒率在30％以上。 　　（二）传播途径 　　病毒主要通过咬伤传播，也可由带病毒犬的唾液，经各种伤口侵入，少数可在宰杀病犬、剥皮、切割等过程中被感染。蝙蝠群居洞穴中的含病毒气溶胶也可经呼吸道传播。有报告角膜移植可传播狂犬病。 　　（三）易感人群 　　人群普遍易感。人被病犬咬伤后的发生率为15％～30％，被病狼咬伤后为50％～60％。被病兽咬伤后是否发病与以下因素有关：1）咬伤部位：头、面、颈、手指处被咬伤后发病机会多。2）咬伤的严重性：创口深而大者发病率高。3）局部处理情况：咬伤后迅速彻底清洗者发病机会少。4）及时、全程、足量注射狂犬疫苗者发病率低。5）被咬伤者免疫低下或免疫缺陷者，发病机会多。 　　附件二：汕头特区居民如何为宠物犬办理入户手续 　　《汕头经济特区限制养犬规定》规定，经批准养犬的，必须携犬到居住地畜牧部门对犬只进行健康检查，领取检疫和免疫证件后，到原批准机关办理养犬登记，领取《养犬许可证》和犬牌。 　　按照程序，申请养犬的个人必须由申请人居住地居委会、村委会出具符合养犬条件的证明，同时签订《养犬义务保证书》，并提供申请人居住的房产所有权证或租赁合约原件（复印件）。申请人凭有效证件到居住地派出所提出申请，派出所接受申请后，应在2个工作日内将受理的全部申请资料送达辖区公安分局治安部门。公安分局治安部门应在8个工作日作出决定，发放《批准决定书》或《不批准决定书》。 　　申请人凭《批准决定书》后，在3个工作日内携带犬只到居住地的犬类防疫点进行犬只健康检查及防疫，领取《免疫证》后在2个工作日内携带《免疫证》原件、复印件和犬只到居住地派出所办理犬只登记领取《养犬许可证》并携带挂犬牌。 　　附件三：《贵阳市城镇养犬规定》 　　（2004年10月29日贵阳市第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过　2004年11月27日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准　2004年12月10日公布　自2005年1月1日起施行） 　　第一条　为加强养犬管理，规范养犬行为，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。 　　第二条　南明、云岩、小河区，其他区、县（市）人民政府所在地，以及经县级人民政府确定的区域，养犬人和有关行政管理部门应当遵守本规定。 　　因商用、科研、演艺、警用、军事等需要养犬的，按照有关规定执行。 　　第三条　公安机关及农业、城市管理等行政管理部门按照职责，负责城镇养犬的管理工作。 　　县级人民政府所在地的镇人民政府负责本行政区域内养犬的管理工作。 　　第四条　单位和个人有权对不遵守养犬规定的行为进行投诉、举报。 　　有关行政管理部门、镇人民政府应当公布投诉、举报电话，接到投诉、举报后，应当立即查处，并且反馈结果。 　　第五条　居民委员会、业主委员会应当开展依法养犬教育，通过召开居民、业主会议等形式，订立养犬公约。 　　第六条　禁止城镇居民饲养烈性犬。 　　本规定颁布施行之日起30日内，城镇居民所养的烈性犬由养犬人处理。养犬人不处理的，南明、云岩、小河区由公安机关处理；其他区、县（市）人民政府所在地，以及经县级人民政府确定的区域由镇人民政府处理。 　　烈性犬的名称，由市人民政府农业行政管理部门公布。 　　第七条　养犬人自养犬之日起10日内、幼犬出生后60日内，应当携犬到农业行政管理部门动物防疫机构进行检查，注射兽用狂犬疫苗，领取标明有效期限的《家犬免疫证》和免疫牌。 　　农业行政管理部门动物防疫机构应当建立档案，公布动物防疫机构的名称、地址、电话、收费标准以及检查、注射兽用狂犬疫苗的时间。 　　第八条　养犬人在领取《家犬免疫证》和免疫牌后，应当向环境卫生服务部门缴纳卫生费。 　　卫生费的收取标准，由市人民政府城市管理、价格行政管理部门采取听证形式确定。　　　　　　　　　　 　　第九条　养犬人凭《家犬免疫证》和卫生费缴纳凭据到所属公安派出所办理养犬登记。公安派出所应当及时办理养犬登记，发给犬牌，并且建立档案。除犬牌工本费外，不得收取其他费用。 　　第十条养犬人变更或者犬牌遗失的，养犬人应当立即报告原发牌的公安派出所，申请重新登记或者补发犬牌。 　　第十一条　养犬人应当遵守下列规定： 　　（一）不携犬进入商场、饭店、学校、医院、机关、车站、展览馆、影剧院、体育馆、航空港以及管理单位禁止携犬进入的公共场所； 　　（二）不携犬乘坐中、大型公共汽车； 　　（三）不携犬践踩公共草地花圃； 　　（四）制止犬吠干扰他人； 　　（五）清除犬粪； 　　（六）携犬出户采取栓犬绳等防止伤人的措施； 　　（七）按期携犬进行检查、注射兽用狂犬疫苗； 　　（八）按期缴纳卫生费； 　　（九）按规定进行变更登记； 　　（十）将犬牌悬挂于狗脖； 　　（十一）不遗弃所养的犬。 　　第十二条　违反本规定第十一条规定的，按照下列规定予以处罚： 　　（一）违反第（一）、（二）、（三）项规定之一的，由城市管理行政部门或者镇人民政府责令改正；拒不改正的，对养犬人处100元以上500元以下罚款； 　　（二）违反第（四）项规定，有受害人首次投诉并查证属实的，由公安机关或者镇人民政府予以警告；经警告后受害人再次投诉并查证属实的，对养犬人处100元以上500元以下罚款；投诉人三次投诉并查证属实的，对犬予以处理； 　　（三）违反第（五）项规定的，由城市管理行政部门或者镇人民政府责令养犬人清除粪便；拒不清除的，对养犬人处20元以上100元以下罚款； 　　（四）违反第（六）项规定，造成他人损害的，养犬人应当立即将受害人送至医疗卫生机构诊治，并且依法承担民事责任；伤人的犬，必须立即送农业行政管理部门动物防疫机构检查，并且根据检查情况予以处理； 　　 　　（五）违反第（七）项规定的，由农业行政管理部门动物防疫机构责令养犬人限期携犬进行检查、注射兽用狂犬疫苗；逾期不检查、注射兽用狂犬疫苗的，给予警告，并对犬实施强制免疫，费用有饲养人承担； 　　（六）违反第（八）项规定的，由城市管理行政管理部门责令养犬人限期补缴；拒不缴纳的，由公安机关或者镇人民政府对犬进行处理； 　　（七）违反第（九）项规定的，由公安机关责令养犬人限期进行变更登记；逾期不变更登记的，处50元以上300元以下罚款；拒不登记的，对犬予以处理； 　　（八）违反第（十）项规定的，由公安机关责令养犬人出示犬牌；不能出示的，责令补办，处100元以上500元以下罚款；没有犬牌的，对犬予以处理； 　　（九）违反第（十一）项规定的，由城市管理行政部门或者镇人民政府责令改正；拒不改正的，对养犬人处100元以上500元以下罚款，对犬予以处理。 　　第十三条　负有养犬管理职责的行政管理部门工作人员，有下列行为之一，经教育仍不改正的，依法给予行政处分： 　　（一）接到举报或者投诉不予处理的； 　　（二）对犬检查、登记无故刁难的； 　　（三）不建立档案的； 　　（四）违法收取费用的； 　　（五）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。 　　第十四条本规定自2005年1月1日起施行。 　　禁养的烈性犬名称 　　根据《贵阳市城镇养犬规定》第六条第一、三款“禁止城镇居民饲养烈性犬”、“烈性犬的名称，由市人民政府农业行政管理部门公布”的规定，现将烈性犬的名称公布如下： 　　巴西獒犬、土佐犬等性情凶猛的犬。 　　贵阳市农业局 　　2004年12月10日